Introducción
El gasto
público representa una de las principales herramientas que tiene el Gobierno
para orientar y priorizar las acciones para el desarrollo sectorial y
territorial en la República Dominicana.
En el
presente análisis se pretende establecer cuál ha sido la tendencia que ha
observado el gasto público en el sector agropecuario dominicano, y a partir de
ahí establecer algunas conclusiones y recomendaciones.
Alcance y Limitaciones
La
intención del estudio era hacer un análisis pormenorizado y detallado de cual
sido la programación y ejecución del gasto público, en el capítulo 210, que es
del Ministerio de Agricultura.
Al
evaluar las estadísticas e informes de las dos entidades oficiales que por Ley
son las que deben rendir los informes de ejecución presupuestaria, es decir,
los estados de recaudación y de inversión de las recursos públicos, se
verifican algunas diferencias, más o menos significativas, con las cifras
estadísticas que provienen de algunos informes del Ministerio de Agricultura.
En
efecto, las cifras de la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES), de la
Dirección General de Contabilidad Gubernamental (DIGECOG), y obviamente algunas
del Banco Central de la República Dominicana, son las que utilizamos en el
presente documento.
Fundamentos Constitucionales
y Conceptuales del Gasto Publico Agropecuario. Alineación a la Estrategia
Nacional de Desarrollo.
El gasto público representa un esfuerzo del
país para atender necesidades prioritarias y
financiar programas fundamentales de la política nacional de desarrollo. Existe el criterio generalizado de que las
funciones y acciones del Estado en distintos ámbitos de la vida nacional, son
muy necesarios para el desarrollo económico y
social,
en especial para el logro del bienestar general, en el marco del Estado Social
y Democrático de Derecho que enarbola la Constitución de la República, en sus
artículos 7 y 8.
Los
preceptos Constitucionales más orientados al desarrollo agropecuario y/o rural,
son los referidos a los Derechos Económicos y Sociales, en su artículo 50, sobre
Libertad de Empresa, numeral 2, que literalmente establece…”2) El Estado podrá dictar medidas para regular la economía y promover
planes nacionales de competitividad e impulsar el desarrollo integral del
país;…”
Y en el
artículo 51, sobre Derecho de Propiedad, específicamente el numeral 3,
textualmente dice…” 3) Se declara de
interés social la dedicación de la tierra a fines útiles y la eliminación
gradual del latifundio. Es un objetivo principal de la política social del
Estado, promover la reforma agraria y la integración de forma efectiva de la
población campesina al proceso de desarrollo nacional, mediante el estímulo y
la cooperación para la renovación de sus métodos de producción agrícola y su
capacitación tecnológica;…”
Por
igual, el desarrollo agropecuario y/rural, es altamente valorado en la
Estrategia Nacional de Desarrollo, establecida mediante la Ley 1-12.
En
efecto, el Objetivo General 2.3, sobre Igualdad de Derechos y Oportunidades,
específicamente en el objetivo específico 2.4.2., que dice….” Reducir la disparidad urbano-rural e interregional
en el acceso a servicios
y oportunidades económicas, mediante la promoción de un desarrollo territorial
ordenado e inclusivo…”
Las líneas de acción más importantes de este
objetivo específico, son:
· Desarrollar asentamientos rurales
concentrados, con fines de hacer más eficiente la provisión y acceso a los servicios públicos básicos
y la gestión de riesgos.
· Aumentar el gasto social en educación, salud y servicios comunitarios en las zonas rurales, así como las inversiones en infraestructura productiva y aquellas que faciliten la
integración
urbano-rural y regional.
Fomentar en la
zona rural actividades
productivas no agropecuarias que complementen y
diversifiquen las fuentes de ingreso familiar, tales como las vinculadas
al agro-ecoturismo, los sistemas de pago
por
servicios ambientales y mantenimiento de infraestructuras, entre otras.
Apoyar la agricultura familiar
como medio para contribuir a la reducción de la pobreza rural y a la seguridad alimentaria
y nutricional de la población rural.
Proveer servicios integrales para mejorar
la gestión
de las microempresas rurales.
·
Impulsar acciones
afirmativas dirigidas a las mujeres rurales que garanticen
su acceso a los recursos productivos (titularidad de la tierra,
crédito, etc.) con el fin de superar
los obstáculos que dificultan la
autonomía y desarrollo
personal.
Asegurar la debida coordinación y articulación en la ejecución de las políticas
públicas que propicien condiciones favorables para el relevo generacional en el campo y la
revalorización de la vida rural.
·
Propiciar la densificación ordenada de los grandes centros urbanos para posibilitar
·
mayor eficiencia en el uso del
suelo y la eficaz cobertura de los
servicios públicos.
·
Promover el desarrollo de ciudades intermedias o pequeñas de carácter estratégico.
· Impulsar una equilibrada distribución espacial de las actividades económicas con
alta capacidad de generar
empleo decente.
Evolución
y Participación del Presupuesto Agropecuario en Relación al Presupuesto Total y
al Producto Bruto Interno (PBI) en el Periodo 2008 2015.
Para el año
2008, el presupuesto ejecutado del sector agropecuario fue por 9,785
millones de pesos. El presupuesto total ejecutado de la Nación fue por 340 mil millones
de pesos. La participación del presupuesto agropecuario ejecutado fue del 2.88% del
presupuesto total.
En el 2008, el PBI fue de 1,576,163 millones
de pesos. La participación del presupuesto agropecuario sobre el PBI fue de un
0.62%.
Para el año
2009, el presupuesto sectorial ejecutado fue de 7,534 millones, es decir, hubo un
descenso de un 23% con relación al año anterior. El presupuesto total ejecutado fue de
unos 323 mil millones de pesos, para una reducción de un 5.2%, por lo que la participación
sectorial fue de 2.33%. Para ese año el PBI fue de 1,678,763 millones de pesos,
es decir, un crecimiento nominal de 6.5%, por lo que la participación del
presupuesto sectorial fue de 0.45%.
En el año
2010, el presupuesto sectorial ejecutado fue de 7,199 millones de pesos. Hubo una
reducción de un 4.5% con relación al anterior. El presupuesto total ejecutado fue de 364,942
millones de pesos, para un incremento de 13.1%. La participación del
presupuesto sectorial sobre el total fue de 1.97%.
El PBI, en ese año, fue de 1,921,446 millones
de pesos, es decir, se incrementó en 14.5%. La participación del presupuesto sectorial
en el PBI fue de 0.37%.
Para el año
2011, el presupuesto total ejecutado fue de unos 398 mil millones de pesos, siendo el
presupuesto sectorial ejecutado de 7,060 millones de pesos, para una participación de
1.77%. El PBI fue de 2,146,481 millones de pesos, por lo que el presupuesto
sectorial represento un 0.33% del mismo.
El presupuesto ejecutado del año 2012 fue de unos 508 mil millones de pesos, y el del sector
agropecuario ejecutado fue de unos 9 mil millones de pesos, es decir, equivalente al
1.77% del total.
El PBI fue de 2,377,504 millones de pesos, es
decir, hubo un aumento de un 10.8% con relación al año anterior. La
participación del presupuesto sectorial fue de 0.38% del PBI.
Para el año
2013, el presupuesto sectorial ejecutado fue de 9,011 mil millones de pesos, cuando
el presupuesto total ejecutado fue de 438 mil millones de pesos. El presupuesto total se
redujo en un 13.8% con relación al año anterior. La participación sectorial
agropecuaria fue de 2.06%.
El PBI del 2013 fue de 2,558,586 millones de pesos, es decir,
un aumento del 7.6% con relación al año pasado. La participación del
presupuesto sectorial sobre el PBI fue de 0.35%.
El presupuesto total ejecutado del año 2014, fue de unos 491 mil millones de pesos. El ejecutado por el sector
agropecuario fue de 8 mil 51 millones de pesos, es decir, equivalente al 1.64%
del total. El PBI fue de 2,786,230 millones de pesos. La participación del
presupuesto sectorial sobre el PBI fue de 0.29%.
Para el año
2015, según los datos preliminares, el presupuesto sectorial ejecutado fue de 8,415
mil millones de pesos. El presupuesto total ejecutado fue de unos 518 mil millones de
pesos. El gasto agropecuario represento un 1.63% del presupuesto total. El PBI
fue de 3,022,629 millones de pesos, por lo que el gasto agropecuario represento el 0.28% del PBI.
Hay que precisar que el presupuesto vigente del 2015 fue de 8,858 millones de pesos, por lo que la ejecución presupuestaria fue de 95%.
Evolución y Participación del Presupuesto Agropecuario en Relación al Presupuesto Total y al Producto Bruto Interno (PBI) años 2016,
Para el año 2016, según los datos del Presupuesto del año 2016, que está en ejecución, el presupuesto original total era de 566 mil millones de pesos. El presupuesto sectorial asignado fue 8,402 millones de pesos, el equivalente del 1.5% del presupuesto total. El PBI total estimado para el 2016 es de unos 3,399,000 millones de pesos, por lo que el presupuesto sectorial asignado es equivalente al 0.25% del PBI.
Descomposición
del Gasto Agropecuario años 2012-2015
Atendiendo las cifras que se publican en la
ejecución presupuestaria 2012-2015, del
Ministerio de Agricultura, se puede apreciar lo siguiente:
Las actividades vinculadas al Programa 1, actividades centrales,
representan alrededor del 10.5% del
presupuesto total. Para el año 2015 se estima en unos 874 millones de pesos.
El Programa
11, de fomento a la producción agropecuaria, representa cerca del 23% de la ejecución presupuestaria. Se
estima en unos 1,905 millones de pesos
en el año 2015.
El
Programa 12, Asistencia y Transferencia Tecnológica y Proyectos, presentó un gasto
estimado de unos 106 millones de pesos,
para 1.3% del gasto del Ministerio.
Las actividades referidas a la sanidad, asistencia técnica y fomento
pecuaria, del Programa 13, incurrieron en un gasto estimado en unos 190 millones de pesos, equivalentes al 2.3% del gasto sectorial.
El Programa 98, contentivo a las contribuciones especiales que efectúa
el Ministerio a distintas dependencias, publicas y privadas, del sector, ha representado un promedio de 13.8% en los
últimos 4 años. Para el año 2015, se
estima un gasto por unos 1,160 millones de pesos.
Dentro de esas entidades se
destacan la Comisión Sectorial para la Reforma y
Modernización del Sector Agropecuario, Consejo Nacional para la Reglamentación
y Fomento de la Industria Lechera (CONALECHE), Consejo Nacional de Producción
Pecuaria (CONAPROPE), Centro para el Desarrollo Agropecuario y Forestal (CEDAF-
CATIE), Consejo Nacional de Investigaciones Agropecuarias y Forestales
(CONIAF), entre otras.
El Programa 99, que está referido a las transferencias que efectúa el
Ministerio de Agricultura a una serie de entidades estatales, representa en el
periodo 2012 2015 cerca del 49% del
presupuesto sectorial. Para el 2015 se estima que por ese concepto, el
Ministerio transfirió unos 4,175 millones de pesos.
Dentro de esas entidades se
destacan la Banco
Agrícola de la República Dominicana (BAGRICOLA), Consejo Dominicano del Café
(CODOCAFE), Instituto Agrario Dominicano (IAD), Instituto de Desarrollo
Cooperativo (IDECOOP), Instituto
Azucarero Dominicano (INAZUCAR), Fondo de Desarrollo Agropecuario
(FEDA), Instituto de Estabilización de Precios (INESPRE), Mercados Dominicanos de Abasto
Agropecuario (MERCADOM), entre otras.
En sentido general, hay que tratar de cambiar la
matriz de gasto del sector. Hay que aumentar el gasto en el fomento de la
producción agropecuaria. Hay que fortalecer la generación y transferencia de
tecnología. Se deben reforzar los programas de asistencia técnica y fomento de
la pecuaria.
Para que no haya una falsa sensación de bonanza
económica, hay que evaluar la posibilidad de que las asignaciones
presupuestarias a algunas entidades del sector, no aparezcan en la asignación
presupuestaria global del Ministerio de Agricultura. En los últimos 4 años
estas transferencias han representado cerca del 50% del presupuesto del
Ministerio.
La
Presión Tributaria o Fiscal. Caso de la República Dominicana.
La presión tributaria es la proporción del
Producto Bruto Interno (PBI) que es pagada mediante los distintos impuestos del
sistema tributario.
La presión tributaria dominicana, es
relativamente baja. Para el año 2015, se estimó en 13.80%, lo que implica que
tuvo una reducción de 0.26%, ya que para el año 2014 se estimó en 14.06%.
Al comparar la presión fiscal del 2015 con los
indicadores de la Estrategia Nacional de
Desarrollo, se puede apreciar que no se cumplió con la meta de llevarla a
un 16% para el año 2015. Las metas de la presión fiscal para el 2020 es
llevarla a 19%; para el 2025 situarla en 21.5% y establecerla en 24% para el
año 2030.
Cualquier análisis a los aspectos
presupuestarios tiene que tomar muy en cuenta la presión fiscal o tributaria, ya que los gastos presupuestarios
estarán supeditados a la capacidad que tengan los gobiernos de recaudar
recursos de las familias y las empresas.
Conclusiones
y Recomendaciones
La ejecución del gasto público en el sector
agropecuario, en los últimos 8 años, ha mostrado una tendencia decreciente, en
cuanto su importancia en el gasto público total y en su aporte al Producto
Bruto Interno.
Mientras por un lado el presupuesto ejecutado total se
ha incrementado en un 52% en el periodo 2008 2015, al pasar de unos 340 mil
millones en el 2008, a unos 518 mil millones en el 2015, el presupuesto ejecutado del
sector, ha sufrido una contracción de un 14%, al pasar de 9,785 millones en el
2008, a 8,415 millones en el 2015.
Es por ello que de una participación de 2.88%
del presupuesto ejecutado total, al 2015 el presupuesto sectorial ejecutado ha disminuido a un
1.63% del total.
Igual tendencia se manifiesta cuando se
compara con el PBI, pues en el 2008 la proporción era de 0.62%, y en el 2015 la
relación presupuesto ejecutado sectorial entre el PBI era de tan solo 0.28%.
En esta parte hay que hacer la salvedad de
que por un lado la presión fiscal o tributaria es relativamente baja (13.80% en
el 2015), lo que afecta negativamente las recaudaciones fiscales, y por otro
lado, cuando se evalúan las prioridades del gasto público se puede apreciar que
otros sectores son favorecidos, como son el caso de la educación, la salud y
los ayuntamientos, por tan solo citar tres ejemplos.
Eso se debe a que esos sectores han contado
con un gran respaldo ciudadano en los reclamos de mayores presupuestos y
también porque los distintos presidentes, en las últimas campañas, se
comprometieron a otorgar las asignaciones presupuestarias que están
establecidas por las distintas leyes que sustentan las entidades educativas, de
salud y los ayuntamientos.
Las autoridades del sector, el gobierno en
sentido general, y en especial, los productores agropecuarios organizados,
deben evaluar el gran impacto económico y social que tiene el sector
agropecuario desde varias vertientes, entre las que destacan la seguridad
alimentaria, la generación de ingresos, de empleos, las exportaciones, entre
otros, para desarrollar una campaña nacional de concientización para que se le
dé al sector agropecuario la asignación presupuestaria necesaria para su
consolidación y fortalecimiento.
Seguimos luego...
