Eladio
Contreras Reyes,
Economista
LA INFORMALIDAD:
UN ENFOQUE CONCEPTUAL.
Por considéralo de alto interés y de actualidad, la Fundación Economía & Democracia, Inc. (FUENEDEM), cumpliendo con sus objetivos misionales, pone a la disposición de sus lectores, un artículo elaborado el 1 de mayo del año 2014.
Desde hace más de 40 años se viene hablando
de la informalidad empresarial. El
concepto de informalidad fue introducido en un estudio sobre pobreza en África
hace cuatro décadas ( Hart, 1970). Desde entonces, se han suscitado diversos e
intensos debates al respecto, muchos de ellos aún no concluidos, que incluyen
la definición misma de informalidad, así como también sus causas, consecuencias
y el tipo de políticas que se requieren para reducirla.
¿Qué es y cómo se
mide?
La
discusión sobre qué es la informalidad aún no ha sido resuelta a pesar de los
años transcurridos, lo cual lleva a pensar en la utilidad práctica de este concepto.
En
América Latina, se han identificado hasta dos visiones sobre el tema:
Por un lado, existe una visión que ve en la informalidad
a “una forma de producir originada en la
heterogeneidad estructural de las economías latinoamericanas que se define por
su escaso capital, tecnología rudimentaria y desconexión de los circuitos
financieros formales, lo cual de paso determina una forma de utilización de la
mano de obra” (Tokman, 2004).
Por otro lado, existe otra visión según la
cual las regulaciones son la clave para
entender el fenómeno de la economía informal (Klein y Tokman, 1995). Al
interior de esta línea de pensamiento se distinguen dos vertientes. Una que identifica la existencia del sector
informal como consecuencia de legislación inadecuada y burocracia ineficiente
(De Soto, 1986), y otra, que también resalta el rol de la regulación pero que
asocia esto con la división internacional del trabajo, mediante la cual, con la
finalidad de abaratar costos, empresas de países más avanzados subcontratan a
empresas del tercer mundo en donde las relaciones laborales están fuera de la
reglamentación estatal (Portes, Benton y Castells, 1989).
Se trata de un término que se suele usar para
expresar fenómenos diversos. El Banco Mundial (Palmade y Anayiotos, 2005), distinguen
al menos cuatro tipos de informalidad que involucran causas distintas y
demandan también políticas de diferente naturaleza:
·
Informalidad Laboral. Ocurre cuando los
trabajadores informales no tienen derechos sociales, seguridad social y otros beneficios
orientados a las condiciones de trabajo, que si tienen los trabajadores
formales.
·
Informalidad en los
Productos.
Ocurre cuando empresas informales compiten con las formales deslealmente en el
mercado de productos o servicios.
·
Informalidad en la propiedad de la tierra.
·
Evasión de impuestos
Políticas
de Formalización
El debate sobre definición y medición de la
informalidad refleja en gran medida el debate sobre sus causas, y por tanto de
las recomendaciones de política. Al respecto, Sepulveda y Syrett (2007), hacen un
resumen de estos enfoques y señalan que existen dos enfoques principales.
Primero, una visión (legalista y
predominante en las economías más avanzadas) que puede ser estrictamente legal
o progresista. Segundo, en contraste, existe otra visión, más habilitadora (‘enabling
approach’, proveniente de países en desarrollo) que reconoce la posibilidad
de identificar beneficios económicos y sociales positivos para los individuos
y sus comunidades debido a su involucramiento en la informalidad. Esta segunda
visión asume que la erradicación de la informalidad no ha sido viable a lo largo
del tiempo y admite la posibilidad de que el trabajo y la empresa informal
podría representar un activo para el crecimiento económico y la inclusión
social.
Aquellos que identifican en la informalidad
con a estratos empresariales de baja productividad, evidentemente tenderán a
recomendar políticas de estímulo a la misma. De otro lado, quienes ven en la informalidad
el incumplimiento de normas y regulaciones, tenderán a identificar como sus
causas al Estado y su funcionamiento. Las diferencias en las prioridades
identificadas difieren notablemente.
Es por ello, que al tomar como ejemplo, el criterio basado en las características de
la actividad realizada, Zevallos (2007) –resumiendo la experiencia de FUNDES en
8 países de América Latina6– concluye que los principales obstáculos para las
pequeñas y medianas empresas en estos países son:
·
Funcionamiento
del Estado
·
Deficiencias
en infraestructura y servicios
·
Condiciones
de acceso al financiamiento
Después de estas tres, en un segundo nivel de
importancia, le siguen:
·
Acceso
a mercados (interno y exterior)
·
Aspectos
tributarios
·
Aspectos
laborales
En un tercer nivel de importancia, continúan:
·
Problema
de representatividad de los gremios Pyme
En un cuarto nivel de importancia siguen:
·
Calidad
de los recursos humanos
·
Aspectos
tecnológicos
·
Aspectos
sociales típicos de cada país
·
Políticas
de fomento
·
Aspectos
Macroeconómicos
Y finalmente, en quinto lugar:
·
Aspectos
de medioambiente
Quienes toman la definición legalista plantean
que los determinantes más importantes para la informalidad son:
a) la existencia de una costosa y compleja regulación
gubernamental y,
b) el
nivel y complejidad de la tributación.
Para hacer estas afirmaciones, toman como referencia
la base de datos que suministra el proyecto Doing Business, que mide las
regulaciones en el mundo, para hacer comercio.
Según este informe, con diferencias entre
países, la región latinoamericana presenta indicadores que dan cuenta de algunos
factores que limitan el inicio y desarrollo de los negocios, los cuales tienen
que ver precisamente con las características de la regulación existente en cada
país.
Es por ello, que las estrategias, programas o
proyectos que se derivan de este tipo de enfoque son principalmente aquellos
que tratan de simplificar y facilitar la creación de empresas, o de reducir
costos de producción y de transacción.
Evidentemente que en este enfoque, el énfasis
de política se ubica en los costos de la formalidad.
Hay que dejar claramente establecido,
entonces, que los costos de la formalidad solo
tienen sentido cuando se comparan o vinculan,
a los beneficios de la misma.
Desafortunadamente, son pocos los estudios
que han analizado este aspecto. Uno de los pocos estudios al respecto ha sido
desarrollado por el IFC del Banco Mundial en varios países de la región. Este
interesante estudio preguntó a los propios empresarios, que ya son formales,
por qué preferían ser formales antes
que informales.
Las respuestas fueron las siguientes:
|
RAZONES
|
VALOR
|
|
ACCESO A SISTEMA JUDICIAL/CONTRATOS
|
2.9
|
|
OPERAR A MAYOR ESCALA
|
2.9
|
|
MEJORAR ACCESO A CREDITO
|
2.9
|
|
OBTENER MAYOR CLIENTES
|
3.2
|
|
NO PAGAR SOBORNOS
|
3.4
|
|
CUMPLIR CON LA LEY
|
3.6
|
|
NO PAGAR MULTAS
|
3.6
|
|
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1: Nada importante 2: Poco importante
|
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|
3: Importante 4: Muy importante
|
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Fuente: IFC.
http://www.municipalscorecard.com
|
Se ve claramente que las primeras respuestas
tienen que ver con aspectos que en realidad no son beneficios propiamente
dichos (“no pagar multas” o para “cumplir con la Ley” o “no pagar sobornos”).
Recién en cuarto lugar aparece la respuesta
que se esperaría estuviera primero: la obtención de nuevos clientes o mercados
para las empresas.
Esos resultados, parecieran sugerir que los beneficios
de la formalidad no parecen ser muy evidentes para las empresas pequeñas, lo
cual plantea la necesidad de impulsarlos. Esto es importante ya que si
los beneficios de la formalidad son muy bajos, se podría llegar al extremo de
reducir los costos de la formalidad y aun así la formalidad no sería atractiva.
Por otro lado, los análisis que inciden en
los costos de la formalidad se concentran en los niveles de la regulación pero
pocas veces se trata el tema del cumplimiento efectivo de la misma. Un problema
central en varios países de la región es la baja capacidad para hacer cumplir
las leyes.
Esto crea el circulo perverso de la impunidad,
es decir, ante la falta de sanción ante una falta, quien antes cumplía con las
normas deja de hacerlo, porque el cumplimiento le genera un costo, que se
lo ahorra el infractor. Entonces, en los países como el nuestro, la violación
a las normativas a veces se constituye en un elemento determinante de
competitividad, por lo que en algunos casos, de forma racional, el empresario
prefiere la violación y la posible multa.
El
caso de la inspección laboral ha sido recientemente analizada por Piore y
Shrank (2006; 2007) en América Latina y en Centro América, utilizando para
ello, un indicador de número de inspectores por cada 100 mil ocupados. Salvo
Chile, todos los países analizados tienen menos de 7 inspectores por cada 100
mil ocupados, lo cual evidencia una baja probabilidad de detección de
infracciones laborales, para cualquier tecnología de inspección utilizada. Más
aun, si se correlaciona este indicador, con las tasas de informalidad que publica
la OIT, se observa una correlación negativa simple entre ambas variables. El impacto
de acciones de fiscalización puede ser significativo. En Brasil, Almeida y
Carneiro (2005), encuentran que las empresas en donde hay más fiscalización
tienen sustancialmente menos empleo informal, aunque también tienen menos
producto por trabajador, ventas por trabajador, salario neto y capital por
trabajador. No encuentran que una mayor fiscalización altere significativamente
el volumen de empleo total, lo cual sugiere que también hay substitución de
empleo formal por informal.
Vamos a seguir evaluando ese y otros
estudios, y a tratar de aplicarlos en la República Dominicana, donde hay unos
niveles de sub-registros que dificultan las investigaciones con cierto nivel de
rigurosidad.
La idea es continuar evaluando las razones
que hace que un empresario decida formalizar su empresa o no: todo es un análisis
costo/beneficio.
Es por ello que en la formulación de políticas
públicas relativas al fomento de la empresarialidad
en la República Dominicana, tiene que hacerse despojado de las intenciones
puramente fiscalistas (DGII/ISR, TSS/SS, etc.). Si la intención real no es el desarrollo de la capacidad del aparato productivo nacional, entonces los
resultados serán los que se están verificando en los últimos años: cada dia que pasa
la cantidad de empleos informales es mayor. Por lado hay estadísticas que
plantean que representan el 57% del total. Cuando se segregan los empleos
estatales, sube a un 65% ( cifra por revisar ).
Seguimos luego.
http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/8/36888/Serie_MD_88.pdf
