LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PUBLICA Y LA PRESION FISCAL EN LA REPUBLICA DOMINICANA: UN ENFOQUE CONCEPTUAL

Elaborado por:

Eladio Contreras Reyes,

Economista

 

En los últimos días se suscitó un debate en torno a si la República Dominicana había mejorado o no la situación de la deuda pública.

El punto de la discordia radica en que hay sectores que enarbolan el argumento de que, aunque en términos absolutos el balance de la deuda ha aumentado, al dividir sobre el producto interno bruto (PIB), que también aumentó, el cociente resultante es menor para el año 2022, en comparación para el que había en el año 2020.

 

      Resumen de la Deuda del Sector Público No Financiero

RESUMEN	2018		2019		2020		2021		DIC. 22*
	US$	%	US$	%	US$	%	US$	%	US$	%
DEUDA EXTERNA	21,564.6	67.1	23,383.2	65.1	30,702.5	68.8	33,341.3	69.9	36,357.6	70.1
% PIB	25.2		26.3		38.9		35.3		32.1
DEUDA INTERNA	10,593.6	32.9	12,559.3	34.9	13,919.8	31.2	14,330.9	30.1	15,496.9	29.9
% PIB	12.4		14.1		17.7		15.2		13.7
TOTAL DEUDA PÚBLICA	32,158.2	100.0	35,942.5	100.0	44,622.3	100.0	47,672.2	100.0	51,854.5	100.0
DEUDA/PIB  4/	37.6		40.4		56.6		50.4		45.8

Fuente: DIRECCIÓN GENERAL DE CRÉDITO PÚBLICO DEL MINISTERIO DE HACIENDA

Y están los que disienten de la posición anterior al plantear que el elemento que debe tomarse en cuenta es el balance de la deuda, en términos absolutos, que realmente ha aumentado en los últimos dos años.

El balance de la deuda al 31 de diciembre del año 2022, va a ser igual al balance de la deuda del 1 de enero del año 2022, más los desembolsos efectuados del 1 de enero al 31 de diciembre del año 2022, menos los pagos al principal efectuados entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del año 2022.

Obviamente que los desembolsos de nuevas deudas superaron los pagos al principal de las deudas, por lo que, el efecto neto fue un incremento de la deuda.

Pero, como sustento argumentativo de los que plantean que hubo una reducción de la deuda, el PIB del año 2022 fue de 114 mil millones de dólares, por lo que, con un nivel de deuda de alrededor de 52 mil millones dólares de deuda, sitúa en cerca de 46% la proporción de la misma sobre el PIB.

Hay que señalar que esa es la metodología que se utiliza a nivel internacional para evaluar la sostenibilidad de la deuda.

La Dirección General de Crédito Público, adscrita al Ministerio de Hacienda, en su portal web, en la parte referida a la medición de la deuda pública, establece lo siguiente:

“La relación entre el valor nominal de la deuda y el producto interno bruto de un país (PIB), es el indicador más utilizado para medir el nivel de endeudamiento de un país: 1) Permite comparación del nivel en diferentes períodos de tiempo, 2) Permite comparación entre países.

Igualmente, en lo concerniente a la sostenibilidad de la deuda, dice, literalmente: “En el contexto de la sostenibilidad de la deuda la principal condición que se debe cumplir es la de solvencia. Esto implica que el gobierno pueda hacer frente a sus obligaciones crediticias sin recurrir a una reestructuración de la deuda, inflación elevada para diluir el valor de la deuda o incumplimiento de impago. Una política fiscal y de endeudamiento sostenible es aquella que se puede mantener a lo largo del tiempo de forma indefinida, sin afectar la solvencia del gobierno, es decir, su capacidad de pago.

Para determinar si la deuda es sostenible se proyecta su evolución como porcentaje del PIB a lo largo del tiempo y se evalúa si la deuda mantiene la condición de solvencia aún en presencia de coyunturas desfavorables (Ej.: Contracción de la actividad económica, incremento no anticipado en los precios internacionales de los combustibles, etc.). Mientras la trayectoria de la razón Deuda-PIB, en el mediano y largo plazo, sea decreciente, o se estabilice entorno a algún valor, se puede considerar que la deuda es sostenible. Sin embargo, si la deuda (como % del PIB) mantiene una trayectoria creciente de forma explosiva, en donde no se prevé una estabilización de su crecimiento, esto comprometería el pago del servicio y se consideraría que la deuda es insostenible.”

Entendemos que esta definición que se hace es insuficiente y puede tender a la confusión, en el sentido de que presupone la existencia de una presión fiscal capaz de garantizar una recaudación suficiente para el pago eficiente de los compromisos del gobierno, donde uno de los más importantes y que cada vez se incrementa más, es precisamente el servicio de la deuda (El servicio de la deuda pública comprende los pagos de principal, intereses y comisiones que realiza el estado para honrar los compromisos de deuda pública asumidos).

Entendemos que evaluar la sostenibilidad de la deuda considerando pura y simplemente el monto del PIB, solamente sería válido, si un país tuviera una presión fiscal prudente y racionalmente alta, en el sentido de que, el gobierno siempre captaría una parte importante de los ingresos nacionales.

Ese no es precisamente el caso en la República Dominicana, donde la presión fiscal está alrededor del 13% y 15%.

Para poder evaluar la sostenibilidad de la deuda pública, lo más aconsejable es tomar en cuenta los ingresos reales del gobierno y cuál es la proporción del servicio de la deuda de esos ingresos.

En la Ley 1-12, de la Estrategia Nacional de Desarrollo (END), promulgada en enero del año 2012, en el indicador 3.25, relativo a la presión tributaria (ingresos tributarios como % del PIB), en el año base, el 2010, la presión fiscal fue de 13%. Se tenía contemplado que, en el año 2015, la presión fiscal fuera de 16%. 

Para el año 2020 debía estar en 19%. Para el año 2025 debería estar situada en 21.5% y para el año 2030, en 24%.

Evaluando la situación actual de las recaudaciones fiscales, entendemos que, si se sigue incrementado la deuda pública, el servicio de la deuda requerirá una alta proporción de los ingresos nacionales, que limitaría considerablemente la capacidad del gobierno en gastar en otras áreas vitales para el desarrollo nacional.

Hay que retomar el criterio de que, el endeudamiento externo solamente debe hacerse para aumentar las capacidades productivas e institucionales, gasto de capital, que finalmente tengan un impacto en la generación de ingresos nacionales durante varios ejercicios fiscales futuros, o en la mejora sustancial de determinados servicios públicos, que a su vez, finalmente pudieran incrementar los ingresos del gobierno, que, de esa forma, podría pagar sin mayores inconvenientes el servicio de ese tipo de deudas (productivas).

Como se podrá apreciar, a once (11) años de entrada en vigencia la END, en lo relativo a la presión fiscal, nos encontramos con unos valores muy cercanos a los del año base, lo que se constituye en una grave amenaza y limitaciones para que el Gobierno Dominicano pueda incrementar de forma sostenida en cantidad y calidad el gasto público.

Y estando ya en un año pre electoral, no creemos prudente hablar de reforma tributaria en términos formales. Eso se quedó, en el mejor de los casos, para el año 2025.

 

El autor es economista, con altos estudios en administración financiera, formulación y evaluación de políticas públicas, planes, programas y proyectos de desarrollo agropecuario, rural, industrial y pymes. En su historial en el sector público se recoge que fue Asesor de Políticas Públicas Agropecuarias y también Viceministro Administrativo y Financiero del Ministerio de Agricultura. Actualmente es el Director Ejecutivo (Honorífico) de la Fundación Economía & Democracia, Inc.,(FUENEDEM)

 

  

RETOS EN LA FORMULACION DE POLITICAS PUBLICAS PARA EL SECTOR AGROPECUARIO Y LA ZONA RURAL DE LA REPUBLICA DOMINICANA (PRIMERA PARTE)

 Elaborado por:

Eladio Contreras Reyes,

Economista

 

La importancia económica y social de la actividad agropecuaria en la República Dominicana, es muy significativa. Para el año 2022, el PBI agropecuario se estima entre los 330 y 340 mil millones de pesos, representando cerca del 6% al PBI total.

En términos de empleos, según el Banco Central, en las actividades agropecuarias habían cerca de 360 mil personas ocupadas para finales de diciembre del año 2021. Los empleos en la agropecuaria representan alrededor del 8% del total de empleos de la economía. 

Hay que señalar que la participación de los empleos agropecuarios dentro del total de empleos se ha ido reduciendo en los últimos años.

En los últimos años, las exportaciones agropecuarias han representado cerca de una quinta parte (entre el 17% y el 21%) de las exportaciones totales dominicanas. En este año entendemos que sería igual.

Las cifras relativas al desempeño del año 2022 son hasta ahora preliminares. La última palabra la tendrá el Banco Central en el informe de la economía del año 2022.

Es pertinente indicar que el nivel de desempeño del sector agropecuario, incidirá significativamente en los niveles de vida en los territorios rurales, que se constituyen en los principales escenarios para la actividad agropecuaria en la República Dominicana.

Hay que señalar que, considerando la actual estructura productiva y operativa de todas las actividades económicas, por un lado, y la gran dotación de recursos naturales y posición geográfica del País, por otro lado, se puede considerar que el sector agropecuario dominicano se está explotando muy por debajo de su potencial.

Las autoridades agropecuarias, las organizaciones de productores agropecuarios, las universidades, las ONGs de asistencia técnica y capacitación, los consultores, entre otros actores del sector, deberían tener en su agenda estratégica, la elaboración de diagnósticos situacionales y la formulación de planes de acción que le den respuestas eficientes a las necesidades REALES del sector.

En este breve escrito, por razones de espacio y tiempo, vamos a referirnos a cinco problemas que entendemos deberían ser abordados en el corto y mediano plazo:

a.     Informalidad

b.     Falta del Datos Censales Agropecuarios Actualizados y de un eficiente Registro Nacional de Explotaciones o Unidades Productivas Agropecuarias

c.      Proceso de urbanización y despoblación de las zonas rurales

d.     Envejecimiento de los productores agropecuarios

e.      Baja proporción de préstamos agropecuarios con relación a la cartera general

Veamos:

a.     Informalidad

En el estudio denominado “Estudio descriptivo-exploratorio sobre el mercado laboral agrícola y su necesidad de mano de obra extranjera”, de la autoría de José Miguel Macías Hernández, con el auspicio de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), de la Organización Mundial para las Migraciones (OIM) y el Instituto Nacional de Migración de la República Dominicana (INMRD), se recoge una serie de informaciones que de una forma u otra, caracterizan la situación de la informalidad en el sector agropecuario, en las vertientes de la unidad productiva agropecuaria y de la relación laboral que de ellas se deriva.

Según lo recogido en el referido estudio, solamente el 7% de las unidades productivas consultadas, declaró estar registrada formalmente, y un 14% de las unidades productivas indicó pertenecer a una cooperativa.

En las entrevistas a las unidades productivas, se determinó que el 99% de las contrataciones laborales se hacían de manera verbal e informal, es decir, que aún las unidades productivas formalizadas, hacen sus contrataciones laborales bajo un esquema informal.

La informalidad a la que nos referimos es que esas unidades productivas hacen sus operaciones al margen, total o parcialmente, de las normativas tributarias, Dirección General de Impuestos Internos-DGII, de la seguridad social, Tesorería de la Seguridad Social-TSS, y laborales, del Ministerio de Trabajo-MT. Según el estudio, bajo esas condiciones opera el 93% de las unidades productivas agrícola.

En esta parte es bueno señalar que hay varios factores que, históricamente, han generado que, en la República Dominicana, tanto las empresas como los empleados, sientan algún nivel de reticencia o rechazo, a la formalización. Pero, para hacer honor a la verdad, esto será tema para otros estudios o artículos.

b.     Falta del Datos Censales Agropecuarios Actualizados y de un eficiente Registro Nacional

Otro gran problema que se verifica en el sector agropecuario, es la carencia de datos censales actualizados y de un eficiente Registro Nacional de Explotaciones o Unidades Productivas Agropecuarias en la República Dominicana.

La falta de estadísticas y registros confiables y oportunos, es como un avión volar sin instrumentos...

Pero primero un poco de historia.

El último censo nacional agropecuario que se realizó en el país fue en el año 1982, es decir, durante 33 años, hasta el año 2015, el año del Precenso Nacional Agropecuario, la República Dominicana no contaba con información actualizada sobre el sector agropecuario.

El Precenso Nacional Agropecuario fue realizado bajo la Dirección Ejecutiva compartida entre el Ministerio de Agricultura y la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE); la dirección técnica de la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE), y el auspicio de la Unión Europea en la República Dominicana y la FAO.

El objetivo general del Precenso era “obtener información sobre la localización de las unidades productivas y de los productores agropecuarios, con el propósito de elaborar un marco de lista de productores y parcelas, fincas o conucos agropecuarios, que a su vez permita conocer a grandes rasgos, cómo están distribuidas en el territorio nacional y algunas de sus características básicas.”

Los objetivos específicos estaban referidos a “1) Generar el marco censal que servirá de base para la organización del empadronamiento del VIII Censo Nacional Agropecuario; 2) Obtener la base para la demarcación de las áreas de trabajo censales a ser utilizadas en el levantamiento del VIII Censo Nacional Agropecuario; 3) Conformar las comisiones municipales censales que servirán de apoyo a la realización del censo en todo el territorio nacional; 4) Elaborar un documento básico de difusión de resultados, que contribuyan a un mejor conocimiento y sensibilización de los actores del sector agropecuario acerca de la importancia y necesidad del VIII Censo Nacional Agropecuario.”

Atendiendo los resultados del levantamiento del Precenso Nacional Agropecuario 2015, se determinó, que, en República Dominicana, al momento del levantamiento, habían  319,676 unidades productivas agropecuarias.

A nivel regional, la mayor concentración de unidades productivas agropecuarias se encuentra en Valdesia, donde existe un total de 49,909, lo cual representa el 15.6% del universo agropecuario nacional.

En segundo lugar, le sigue el Cibao Norte y Cibao Nordeste con alrededor de 13.7% cada

una, El Valle y el Cibao Sur, con 11.3% y 11.2%, respectivamente.

Las regiones Cibao Noroeste e Higuamo, cada una de las cuales con alrededor del 10% de las unidades agropecuarias existentes en el país.

La Región Enriquillo agrupa un 7.7% de las unidades productivas, en tanto que, las regiones con menor concentración de unidades productivas son: Yuma y Ozama1 , con un 4.1% y 3.1%, respectivamente.

Hay que dejar claramente establecido que todas esas informaciones contenidas en el Precenso Nacional Agropecuario del año 2015, cada dia que pasa van perdiendo importancia. El precenso fue una fotografía de las fechas de levantamiento de las informaciones, que fueron capturadas, entre los días del 19 de agosto al 24 de septiembre del año 2015, es decir, hace ya siete (7) años y cuatro (4) que a nivel general, no se cuenta con estadísticas generales actualizadas de las explotaciones agropecuarias en la República Dominicana.

La Ley No. 5096 Sobre Estadísticas y Censos Nacionales, en su artículo No 19, establece  “Los censos nacionales se levantaran en las siguientes fechas: el de Población y el Agropecuario, en 1960, y cada diez años a contar de 1960….”

En algunos documentos y recomendaciones oficiales, la FAO, tratando diversas consideraciones metodológicas para la realización de censos agropecuarios, sugiere hacerlos en años que terminen en cero (0), para que, obedeciendo a la práctica internacional, pudiera haber mejores elementos de comparación entre los distintos países.

Como se podrá apreciar, sin importar las razones, los distintos gobiernos que se han sucedido desde el año 1982 hasta la fecha, no han cumplido con lo establecido en la Ley 5096 ni con las recomendaciones de la FAO, principal organismo internacional en materia de alimentación y agricultura.

En la Fundación Economía & Democracia, Inc., creemos que, ante la falta de los datos censales  agropecuarios nacionales desde el año 1982 y, como el Precenso Nacional Agropecuario fue en el año 2015, seria altamente beneficioso para el país, llegar a un gran acuerdo nacional, para programar el Censo Nacional Agropecuario para el año 2025.

Esa propuesta, las organizaciones de productores agropecuarios, se la pueden presentar a los distintos partidos y organizaciones políticas, especialmente a los candidatos presidenciales para el año 2024, para que ellos, en caso de ganar la presidencia de la República, se comprometan ante el país, de darle todo el apoyo financiero y logístico para su adecuada realización.

Falta de un eficiente Registro Nacional de Explotaciones o Unidades Productivas Agropecuarias.-

Las autoridades agropecuarias de los últimos diez (10) años, han realizado algunos esfuerzos por disponer de un registro nacional de unidades productivas o de productores.

Dicho registro es clave, ya que, entre otros objetivos, permite disponer de estadísticas que son claves para conocer el funcionamiento de las explotaciones agropecuarias y poder contar con elementos para evaluar los factores relativos a la pobreza, la seguridad alimentaria y la sostenibilidad del desarrollo en el sector agropecuario y en la zona rural de la República Dominicana.

Para promover la inscripción voluntaria en el registro de productores, creemos pertinente que se pondere, la obligatoriedad de estar en ese registro nacional de explotaciones o de productores agropecuarios para poder recibir los distintos apoyos y facilidades gratuitas o a precios subvencionados, que otorgan las distintas dependencias del Gabinete Agropecuario Público en la República Dominicana.

El registro de productores, a diferencia de los datos censales o de encuestas, es un instrumento de gestión vivo y dinámico, pues estaría siendo actualizado día a día con los datos de los productores que se inscriben o se dan de baja del mismo, y también reflejando los cambios que se generan a lo interno de las explotaciones agropecuarias, entre otros.

Con los datos recogidos en el registro nacional, las autoridades agropecuarias tendrían la oportunidad de poder planificar y estimar algunas variables, que, en la actualidad, ante la falta de informaciones actualizadas y confiables, a veces generan fuertes desequilibrios de oferta y demanda de productos agropecuarios, que se traducen en fuertes alzas o bajas de precios, que terminan afectando a los productores y/o los consumidores.

Continúa…

El autor es economista, con altos estudios en administración financiera, formulación y evaluación de políticas públicas, planes, programas y proyectos de desarrollo agropecuario, rural, industrial y pymes. En su historial en el sector público se recoge que fue Asesor de Políticas Públicas Agropecuarias y también Viceministro Administrativo y Financiero del Ministerio de Agricultura. Actualmente es el Director Ejecutivo (Honorífico) de la Fundación Economía & Democracia, Inc.,(FUENEDEM)